Krisis Kelembagaan Pertanahan? (Catatan atas Kontroversi Perpres No. 10 Tahun 2006 tentang BPN)

Oleh: Usep Setiawan

Ketika persoalan agraria semakin kompleks, Presiden Susilo Bambang Yudhoyono menandatangani Peraturan Presiden Nomor 10 Tahun 2006 tentang Badan Pertanahan Nasional.

Perpres No. 10 Tahun 2006 (selanjutnya Perpres 10) menggariskan bahwa Badan Pertanahan Nasional (BPN) sebagai Lembaga Pemerintah Non Departemen berada di bawah dan bertanggungjawab kepada Presiden (Pasal 1). Garis ini mengakhiri posisi dilematik BPN yang pernah berwujud Kementerian Agraria, lalu di bawah Departemen Dalam Negeri, bahkan nyaris dibubarkan. BPN kini langsung di bawah RI-1.

Hal yang mengejutkan, sebagian unsur pemerintahan sendiri ternyata menunjukkan resistensi kuat terhadap kebijakan Presiden itu. Misalnya, Sekjen Asosiasi Pemerintah Provinsi Seluruh Indonesia (APPSI) Ferry Tinggogoy menilai permasalahan investasi yang paling parah adalah masalah pertanahan. Dengan keluarnya Perpres 10, bidang pertanahan menjadi kewenangan Pemerintah Pusat. Padahal, tegas Ferry, pertanahan merupakan kewenangan daerah.

Aturan yang disahkan Presiden pada 11 April 2006 itu dinilai mengurangi kewenangan daerah dan bertentangan dengan UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Ferry menambahkan dalam UU Pemerintahan Daerah disebutkan kewenangan pusat hanya enam bidang, yaitu politik luar negeri, pertahanan, keamanan, hukum, moneter, dan agama, sedangkan daerah mempunyai 30 bidang kewenangan (Hukumonline, 29/6/06).

Ketua Dewan Pengurus Asosiasi DPRD Kota Seluruh Indonesia Soerya Respationo juga mengatakan secara logika hukum, pertanahan berkait dengan tata ruang daerah. Karena itu bila pertanahan sepenuhnya jadi wewenang pusat, akan muncul persoalan yang serius.

Bukan hanya mereka yang memprotes Perpres 10, Depdagri pun memperjuangkan sebagian kewenangan pertanahan untuk daerah. Hampir satu tahun, draf revisi Peraturan Pemerintah No. 25 Tahun 2000 tak juga selesai. Salah satu penyebab, alotnya pembahasan kewenangan bidang pertanahan antara BPN dan Depdagri.

Sekretaris Jenderal Depdagri Progo Nurdjaman mengatakan ada perbedaan interpretasi di antara kedua instansi, Depdagri menggunakan UU No 32/2004, sementara BPN menggunakan UU No. 5 Tahun 1960 tentang Pokok- pokok Agraria (Kompas, 16/6/06).

Krisis kelembagaan?

Secara kasat mata publik dihadapkan pada tendensi situasi krisis kelembagaan pertanahan. Terlepas dari kekisruhan pendapat di dalam tubuh pemerintahan, penulis mencoba bersikap objektif dan optimistik dengan meletakkan kehadiran Perpres 10 sebagai upaya Presiden menjawab tuntutan masyarakat atas pembaruan agraria, yang diantaranya ditempuh melalui penataan kelembagaan pertanahan yang ada. Terbitnya Perpres ini layak diapresiasi sebagai momentum untuk memperkokoh niat guna memperbaiki kondisi agraria.

Jika kita cermati, cakupan kewenangan BPN menurut perpres ini tampak kian luas karena kini BPN bertugas melaksanakan tugas pemerintahan di bidang pertanahan secara nasional, regional dan sektoral (pasal 2). Semangat nasionalisme tergurat jelas pada bagian Menimbang (b); “bahwa tanah merupakan perekat NKRI, karenanya perlu diatur dan dikelola secara nasional…”.

Sektoralisme kebijakan agraria di dalam tubuh pemerintahan sebagai sandungan dalam penyelesaian masalah pertanahan juga dieliminir. Kewenangan BPN yang mencakup “nasional”, “regional”, dan “sektoral” perlu penjabaran dan kelugasan dalam meletakkan sinergi antara kebijakan pertanahan dengan sektor terkait –semisal kehutanan, perkebunan, pertambangan, pesisir, dst.

Mengacu pada pasal 3 Perpres, BPN memiliki 21 fungsi, diantaranya; melaksanakan reformasi agraria [poin h], pemberdayaan masyarakat [poin m], dan penanganan konflik pertanahan [poin n]. Ketiga tugas/fungsi ini dapat menjadi pintu masuk bagi pelaksanaan agenda penataan ulang struktur agraria sebagai problem pokok agraria.

Struktur BPN pun kini berubah. Di BPN Pusat terdiri dari seorang Kepala yang memimpin BPN, Sekretaris Utama sebagai unsur pimpinan, dan Inspektorat Utama sebagai unsur pengawasan, serta lima orang deputi –salah satunya adalah Deputi Bidang Pengkajian dan Penanganan Sengketa dan Konflik Pertanahan (sebelumnya tidak ada).

Adapun struktur BPN di daerah menurut Perpres 10 meliputi Kantor Wilayah (provinsi) dan Kantor Pertanahan (kabupaten/ kota) yang menyelenggarakan tugas dan fungsi BPN di daerah. Hal ini menegaskan pilihan struktur organisasi pemerintah di bidang pertanahan sekarang adalah bersifat vertikal.

Struktur vertikal ini hendaknya menyudahi silang pendapat mengenai perlu-tidaknya masalah pertanahan didesentralisasikan atau diotonomikan. Semangat Perpres ini mengindikasikan urusan pertanahan adalah urusan pusat yang dibantu jajarannya di daerah, bukan menjadi urusan yang (sepenuhnya) diserahkan kepada pemerintahan daerah.

Hal terpenting, sentralisasi kebijakan pokok pertanahan ini mestilah terkait penataan agraria nasional yang mesti dipastikan ada dalam bingkai negara Republik Indonesia yang masih menjadi satu kesatuan tak terpisahkan. Sentralisasi untuk perubahan ke arah keadilan agraria mestinya lebih pokok ketimbang desentralisasi tapi prakteknya memperparah kondisi agraria di lapangan.

Tantangannya adalah bagaimana koordinasi dan sinergi BPN yang vertikal ini dengan pemerintahan daerah yang persoalan agrarianya pastilah beragam dengan konstalasi politik yang juga cenderung pelangi. Dalam hal ini, perlu kepiawaian politik dan kesediaan berbagi peran secara proporsional antar sesama penyelenggara negara yang mengurus hajat hidup khalayak ramai, apalagi menyangkut tanah sebagai urusuan yang asasi.

Menangani konflik

Selama ini BPN tak memiliki organ khusus yang berwenang kuat dalam mengurai dan menangani konflik/sengketa pertanahan. Perpres 10 memastikan ada kedeputian khusus yang menangani sengketa/konflik pertanahan. Kedeputian ini tentu menjadi unsur terpenting dalam menjawab kehausan korban konflik agraria di Tanah Air.

Kasus-kasus sengketa tanah sering mengalami kebuntuan tanpa penyelesaian gara-gara tak sesuainya kapasitas kelembagaan dibanding beban persoalan. Kedeputian ini secercah harapan bagi penuntasan ribuan kasus tanah. Syaratnya, kedeputian ini hendaknya jadi benteng tangguh yang kapabel dan kredibel dalam menghadirkan rasa keadilan sekaligus kepastian dalam setiap penyelesaian konflik/sengketa pertanahan.

Bagian lain yang penting dari Perpres 10 adalah dibentuknya “Komite Pertanahan” (Pasal 35-41). Anggota komite yang berasal dari pakar pertanahan dan tokoh masyarakat diharapkan dapat menggali pemikiran dan pandangan secara objektif sebagai bahan masukan, saran dan pertimbangan kepada BPN dalam perumusan kebijakan.

Keanggotaan komite yang maksimal 17 (tujuh belas) orang ini, akan ideal jika diisi orang-orang yang punya kapasitas, kredibilitas dan loyalitas kepada kebenaran, keadilan dan kejujuran. Komite ini hendaknya memprioritaskan reforma agraria yang memihak rakyat sebagai agenda pokok untuk segera digali, dirumuskan dan diperjuangkan.

Sinergi untuk pembaruan

Setelah BPN selesai direnovasi melalui Perpres 10, kerja besar selanjutnya adalah memastikan seisi rumah (BPN) dapat bertugas sesuai fungsinya. Tim kerja yang berjiwa kerakyatan, bijaksana, tangguh dan solid tentu menjadi syarat pokok yang akan menggerakkan BPN ke arah yang tepat, demi kemaslahatan segenap rakyat.

Bekal yang hendaknya dimiliki pengisi struktur BPN adalah pemahaman objektif atas persoalan agraria yang dihadapi bangsa dan semangat juang untuk menjalankan reforma agraria yang memihak rakyat jelata. Untuk itu, diperlukan juga kesiap-sediaan untuk dekat dan bekerja sungguh untuk kemakmuran rakyat yang selama ini melarat.

Hemat penulis, tarik ulur kewenangan bidang pertanahan antara pusat dan daerah ini sebenarnya tidak terlalu penting. Pembagian kewenangan yang jelas akan menjadi percuma, tanpa reforma agraria dengan perubahan struktur organisasi pemerintahan. Berbagai persoalan sengketa pertanahan tetap saja tidak bisa diselesaikan.

Reforma agraria membutuhkan kebijakan nasional. Karena itulah, tidak bisa semua kewenangan bidang pertanahan diberikan kepada daerah. Pemerintah perlu membagi kewenangan secara proporsional. Berhentilah tarik-menarik kepentingan pusat dan daerah, lupakan kepentingan internal pemerintahan. Mulailah memikirkan solusi terbaik kondisi agraria di lapangan sehingga berbagai persoalan agraria yang banyak memakan korban dapat segera diselesaikan (Kompas, 16/6/06).

Diperlukan sinergi antara BPN bersama seluruh unsur pemerintahan terkait lainnya dengan berbagai komponen sosial menuju penataan agraria menyeluruh. Para pelaku gerakan reforma agraria –seperti gerakan tani, nelayan, masyarakat adat dan kaum kiskin kota bersama para pendukungnya, hendaknya meletakkan Perpres 10/2006 ini sebagai tantangan untuk menyiapkan pra-kondisi sosial di lapangan menuju implementasi reforma agraria sejati.

Melompati kontroversi atas Perpres 10, penulis melontarkan gagasan untuk memperkuat kelembagaan yang dibutuhkan guna reforma agraria melalui pembentukan Badan Otorita Reform Agraria (BORA) yang dibentuk khusus untuk reforma agraria dan dipimpin langsung oleh Presiden. Sedangkan kelembagaan yang mengelola tanah dan kekayaan alam lainnya perlu dibentuk Departemen Agraria yang dipimpin Menteri Agraria. Keberadaan BPN yang sekarang dapat secara langsung dilekatkan pada Departemen Agraria tersebut.

Akankan kontroversi dan krisis kelembagaan pertanahan ini berlanjut atau mengkerucut ke arah konsensus nasional baru? Mestilah sejarah yang akan mencatatnya kemudian.

Penulis adalah Sekretaris Jenderal Konsorsium Pembaruan Agraria (KPA). Alamat Konsulat KPA Jakarta: Jl. Zeni No. 10 Mampang Prapatan Jakarta Selatan 12790, T/f (021) 79191644, Email: usepsetia@yahoo.com

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s